文/新浪财经意见领袖（微信公众号kopleader）专栏作家 李奇霖
从我们当前测算的结果来看，地方政府的债务规模与风险整体可控，但其中潜藏着一定的隐患。
用两分法来看政府债务，我们可以发现中央债务比较明晰，自财政与央行职能明确分工后，其主要融资手段是发行国债，近几年净融资规模（赤字）大约在1.4万亿左右。
而地方政府债务比较复杂，统计口径与范围虽存在异议，但规模较高已经成为共识，是当前政府杠杆的主要贡献方，也是决定政府加杠杆空间的主要因素。
本文即以地方政府的债务为焦点，主要讨论四个问题：
第一，地方政府债务是如何形成与演变的；
第二，地方政府债务分类与统计口径有哪些；
第三，地方政府的债务规模与压力有多大；
第四，结论与相关的政策建议。
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地方政府债务的形成与演变
地方政府债务问题的源头最早可追溯至1994年。当时施行的分税制改革重构了中央与地方政府之间的财政关系，财权向中央政府倾斜，而事权向地方政府下放，对地方财政产生了非对称的影响。
在发展才是硬道理的引领下，地方政府有举债创收，搞活经济的诉求。但作为分税制改革配套的旧《预算法》，规定地方政府不得直接举债。
在收支压力之下，1992年上海成立上海市建设投资开发总公司参与城市建设的模式，开始在全国范围内推广。地方政府及其所属部门陆续出资成立平台公司，发展成城投模式这一具有中国特色的地方投融资模式。
2008年金融危机后，城投帮助地方政府融资的功能得到进一步体现，因为央行与银监会在2009年3月份联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”首次认可了城投公司的辅助融资功能。
文件发布后，融资平台在全国范围内加速组建。据统计，2009年全国新增融资平台2000多家，与之对比的则是1992年至2008年全国以各种形式成立的融资平台仅6000多家。
但正如我们现在所了解到的，城投公司并不是完全市场化的企业，从它的诞生开始，就跟地方政府债务之间有着千丝万缕的联系。
（一）2009-2016：从放任到规范
2014年前，为了提高城投公司的融资能力，完成基建任务，地方政府通过各种形式给城投融资提供担保是很常见的做法，但随着规模累计，这种行为背后所蕴藏的风险也越来越大。
一方面，投资端，公益性项目和非公益性项目不分，加之预算软约束，城投债务越滚越多；另一方面，融资端，城投债务和地方政府债务不分，地方政府实际承担的债务到底多少，难以计算。
2011-2013年，中央开始对地方政府的债务摸底，为管控地方政府借助城投违规举债的行为做准备。
2014年9月，国务院下发43号文，正式开启了规范地方政府的举债行为的大幕，其中有几条规定为后续若干年的地方债务监管建立起了基础性的框架，影响深远。
（1）明确剥离城投的政府性融资职能，融资平台不得新增政府债务；
（2）赋予地方政府适度举债的权限，明确地方政府债券是地方政府唯一的融资渠道，在国务院确定并经全国人大批准的额度内，地方政府可以发行债券，并纳入预算管理；
（3）对城投所举借的存量债务进行甄别，被甄别为地方政府负有偿还责任的债务，可以发行地方政府债券置换；
（4）鼓励推广PPP模式，撬动社会资本参与基础设施和公共服务的提供。
但随着2015年的经济下行和稳增长压力显著增大，在不违背“企业债务和地方政府债务不分”这一大前提下，后续新出台的政策开始出现松动。
比如说PPP模式。此前规定“社会资本方不包括本级政府所属融资平台公司及其控股国有企业”。这一点很好理解，因为PPP模式的核心目标是通过引入社会资本，提高基础设施和公共服务的效率。
但随着稳增长压力加剧，2015年5月下发的42号文，对PPP社会资本方认定有所放松：“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系”。
这一松动，给地方政府借助融资平台，以明股实债的PPP项目为载体，进一步扩张债务的机会。
再比如发改委发布的1327号文，大幅放松了发债条件，突破了原先县级主体必须是百强县才能有1家平台发债的限制，为后续区、县级的平台融资大扩张埋下了伏笔。
从地方政府的角度来看，允许发行地方政府债券虽然开了正门，但限额和预算管理与稳增长目标之间存在难以平衡的冲突，这让地方政府利用城投或其他方式进行债务扩张的冲动一直存在。
从金融机构的角度来看，资产有了地方政府的担保后，有了安全垫，能获得相对确定、收益率更高的回报，因此，金融机构在2015年后也借着各种“金融创新”将资金输送至城投领域，为地方政府违规举债提供了子弹。
本来43号文的初衷是为了切割地方政府债务和城投债务，让地方债务变得更加透明以便于监管，并通过地方政府债务限额管理控制地方债规模，同时在基础设施和公共服务领域，通过PPP模式引入社会资本，来提高基建项目和公共服务的运营管理水平。
但实际上，15-16年稳增长压力下，地方政府对城投企业频繁的担保和增信措施导致地方债务与企业债务并未完全切割，金融创新加剧了底层资产穿透识别的难度，明股实债类型的产业基金和PPP，在结构化融资和会计处理过程中更容易隐匿杠杆。
所以，相比于43号文推出之前，地方政府债务问题不仅没有化解，反而结构更加复杂、杠杆更加隐匿、债务更加不透明。
（二）2017-至今：双管齐下的纠偏
2016年四季度后，稳增长效果显现，政策基调开始从稳增长转向防风险和严监管，中央开始对地方政府频繁突破43号文底线提供违规担保，增加地方债务负担的行为进行纠偏。
从出台的政策看，总体思路是让地方债问题重回43号文所要求的框架内。根据被监管对象，我们可以把这段时间内发布的各种监管措施分为两类，一类针对地方政府和城投，一类针对金融机构。
1、针对地方政府和城投的债务监管