2019年公共预算收入增长5%的目标实现难度较大，收支缺口可能达2万亿左右，需要通过多个渠道弥补收支缺口。今年前2月份国有土地出让权收入增速降至-5.3%，政府性基金大幅调入公共预算的空间降低，而公共财政对社保基金的补贴不降反增，预计国有资本经营收入上缴金额增加，比如通过增加特定的金融机构和央企上缴利润进入国库。预计2019年中央财政额外筹集的资金在0.6万亿以上，全国各省可调用稳定调节基金和上年公共预算收入结转结余规模约0.8万亿。
2016年地方财政的“除国库集中支付结余外结转结余资金”余额为0.93万亿，考虑到2018年对该部分资金可能使用较多，我们对此部分的2019年调用规模保守估计在0.4万亿。剩下的缺口可能会通过地方财政进一步盘活财政存量资金、调入部分政府性基金收入、加强财政暂付款暂存款管理、适度加大地方国企利润上缴比例等渠道来实现。如果今年财政挖潜存量资金的决心很大，公共财政支出目标应该不会偏离太远。
今年财政支出重点在于促进供给侧结构性改革，打好三大攻坚战以及发挥基建托底经济作用。财政对脱贫和污染防治的支持继续加大，从2019年披露财政预算支出去向的地方政府报告来看，若干省份在节能环保、交运等领域支出仍保持较高增速。话虽如此，历史上确实存在财政实际支出不及预期的情形如2014年，从2014年各类财政支出的预算完成度来看，承压的领域有科技、节能环保、医疗卫生、交通运输和社保等。？
正文
1、财政收入目标恐难实现
2019年公共财政收入目标实现的难度加大。2019年一般公共预算收入增速目标为5%，加上减税降费近2万亿(年化减税规模近1.4万亿)，还原后的公共预算收入增速在12.6%左右。而还原2017年和2018年的减税效应之后，2018年的公共财政实际收入也仅有8.5%，低于2018年名义GDP增速9.7%(图1)。考虑到今年名义GDP增速大概率下行(我们预计在8.5%以下)，公共财政收入达成难度非常大。
值得注意的是，根据财政部拟定的2.8%赤字率(赤字规模/名义GDP%)和2.76万亿一般赤字规模，倒推的2019年名义GDP增速在9.5%，达成概率也很小，即今年赤字率可能会超过2.8%。从历史上看，公共财政实际收支未达预算的情况确实存在(图2)，其中2015年公共财政收入增速低于预算增速近1.5个百分点。今年1-2月全国一般公共预算收入同比增速为7%，考虑到今年4月起增值税税率下调，公共财政收入增速保5%比较困难。
今年前2月消费税[1]3720亿，增长26.7%，成为财政收入的亮点。消费税税收规模仅次于增值税、企业和个人所得税，2018年占税收比例为6.8%。2018年2月24日，国家税务总局发布《国家税务总局关于成品油消费税征收管理有关问题的公告》，提出要加强成品油消费税的征收管理。消费税高增或与成品油加强征收管理有关，今年消费税税收规模有望保持小幅增长。
那么，还有其他什么途径能弥补加大的收支缺口呢？
2、卖地补缺口的空间下降
从财政部的预算决算报告中我们发现，财政部对政府性基金预算增速通常给定较低水平，但实际增速往往远超设定增速，只在2014-2015年楼市特别不景气的时候政府性基金收入出现超预期下滑的情形(房价下跌传导到土地出让收入增速下滑，大概需要半年到一年时间)(图3-4)。
国发〔2015〕35号在《推进财政资金统筹使用方案》中提及，“加大政府性基金预算调入一般公共预算的力度。暂时保留在政府性基金预算管理的资金，与一般公共预算投向类似的，应调入一般公共预算统筹使用，或制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式”。财预〔2018〕35号《预算稳定调节基金管理暂行办法》中也指出，“政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应当补充预算稳定调节基金。政府性基金预算连续结转两年仍未用完的资金，应当作为结余资金，可以调入一般公共预算，并应当用于补充预算稳定调节基金”。
政府性基金收入放缓，用来支撑公共财政预算的空间下降。表1中“广义收入超出支出部分”近年来增加到8000多亿，该差额部分被结转至下年使用，部分则调入到一般公共预算账户。因此2018年部分政府性基金结余较多的省份，可调入至今年的政府性基金和公共预算账户，但2019年政府性基金收入增速放缓(今年1-2月全国政府性基金预算收入增速下滑至-2.3%，其中国有土地使用权出让收入同比下降-5.3%)，意味着今年能够有结余并大幅调入公共财政预算的可能性降低。考虑到目前房价处于震荡企稳状态，部分地区有放松房贷利率、首套房认定等举动，政府性基金收入重演2015年大幅下跌的可能性不大，但用来支撑公共财政预算的空间下降。
3、增加国有资本经营收入上缴金额
2018年全国国有资本经营预算收入2,890亿，增长9.8%，相应支出为2159亿，增长6.7%，盈余中有432.5亿被调入一般公共预算。2019年全国国有资本经营预算收入为3,365.8亿，增长16.1%，计划970.6亿被调入一般公共预算(调入比例提高到28%)。
我国的国有资本经营预算收入过低，并没有发挥支持公共财政和社保基金支出的作用，未来或提高国企上缴利润比例(表2为目前央企国有资本收益收取比例)。2018年全国国有及国有控股企业(不含国有一级金融企业)利润总额达3.39万亿，其中央企2.04万亿、地方国企1.35万亿，若能够适度提高利润上缴比例，会显著增加国有资本经营预算收入。